宁夏空管分局安装调试内话系统

中央机构编制部门在协调或者裁决部门职责分工争议时，原则上不改变部门三定规定。

《暂行规定》首先按经济管理体制规定的隶属关系明确划分了中央和地方财政收支范围。参见蒋碧昆、刘茂林：改革与中国宪法发展，《法商研究》1994年第2期。

参见王汉斌：《关于〈中华人民共和国行政诉讼法（草案）〉的说明》（1989年3月28日在第七届全国人民代表大会第二次会议上）。[85]此外，由于《立法法》已将税收的基本制度立法权保留给全国人大及其常委会、[86]地方立法机关缺乏必要的税收制度创设权，因此地方政府在该领域的主要职责是执行税收方面的法律。在改革之风盛行的20世纪80年代，中央高层领导将改革视为第一要务，因此在处理改革与法律的关系上将天平倾向于前者。但同样值得注意的是，另一些重要的宪法制度则是通过立法，特别是全国人大及其常委会的立法构建和完善起来的。首先，是人民代表大会对行政机关的监督。

但值得注意的是，宪法的确提及司法权与行政权的关系，也的确对监督行政权的行使提供了制度安排。顾昂然：我向政府官员宣读宪法，载《法制日报》（周末版）2009年4月7日。(44)参见《国务院关于机构设置的通知》(国发[2018]6号)，载《国务院公报》2018年第10期。

具体而言，首先由国务院各部门以起草筹备组名义分别负责起草本部门三定规定草案，并就职责分工事宜与有关部门沟通协商。最后，国务院办公厅以自己名义印发国务院各部门三定规定。在1988年至2018年间，以三定规定为核心的机构编制管理制度群不断形成，在很大程度上保障了三定规定的稳定性和规范性。除了从方案到规定的名称之变，三定规定的制度成熟还依赖于基本内容、制定程序和配套制度的逐渐形成。

(60)参见前引(59)，第10条第2款、第26条。党的十九大报告明确指出，要统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。

如果法院不承认三定规定的法律效力，在实践中，不少行政机关的执法活动，尤其是在缺乏行政管理法律、法规明确授权的情形下，就很难通过行政诉讼予以合法性审查。(66)《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载《人民日报》2014年10月29日。(52)同样，三定规定作为国务院的机构设置行为这样一种类似的具体行政行为，也可以作为国务院各部门履行职责的依据。(54)参见《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》(国办发[2005]37号)。

从内容上看，主要职责包括职责调整和主要职责两项内容。⑩参见熊先觉、皮纯协：《中国组织法学》，山西教育出版社1993年版，第20页。《中央编办副主任黄文平谈落实国务院部门三定规定，深化行政管理体制改革》，载中国政府网，最后访问日期：2021年1月26日。薛刚凌：《行政组织法发展缺位之检讨》，载《江苏社会科学》2008年第5期。

从实践来看，三定规定作为被司法裁判援用的依据性质逐渐得到了认可。也就是说，中央编办的审核行为、中央编委的审定行为均属于对国务院各部门此前报批行为的一种处理意见，但对国务院各部门提请的三定规定内容的最终形成并不具有终局性决定权。

三定规定送审稿经中央编制委员会办公室复审，报中央机构编制委员会审定。(18)这些协调意见往往同三定规定并行存在，成为三定规定的有益补充。

在实践中，国务院仅仅制定了一部组织条例，即《国家计划委员会暂行工作条例》(1955年)，⑨至于国务院其他组成部门及其所属机构，则由大量的组织简则加以规范。1954年《国务院组织法》虽然通过列举的方式规定了国务院组成部门的名称，但没有具名国务院直属机构和办公机构，同时对各部门的职责、机构组成及人员分配也未作规定。⑥前引⑤，劳动人事部编制局编书，第159页。而在立法上，我国行政组织立法长期处于迟滞状态，相对粗略的几部行政组织立法作业难以支撑实践中更为细化的组织管理需要，以行政管理法(行为法)为主导的立法模式也难以将三定规定这一特殊的组织制度纳入其中。换句话说，有名规范的效力并不理所当然地高于无名规范。早在1997年，党的十五大就提出要深化行政体制改革，实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化。

随着新时代法治政府建设的深入推进，三定规定的法律性质及其效力，已经成为我国行政组织法治建设中亟须解决的重要问题。另外还规定了三定规定的解释权属。

(20)但根据2018年《深化党和国家机构改革方案》的规定，中央编委为党中央决策议事协调机构，统筹负责党和国家机构职能编制工作。但该条例主要是就国务院编制管理作出原则性规定，对国务院各部门职能配置、内设机构、人员编制作出实体规定的，依旧是三定方案。

(二)作为机构设置行为的三定规定从国法视角探究三定规定的法律性质，必须将三定规定与国务院各部门的设置联系起来予以认识。一是中央编委和中央编办的组织隶属发生了改变。

三定规定也是这样，它相当于是国务院为国务院各部门颁发了一个出生证，使其获得了法律上的主体资格和行政权能，进而得以履行其法律职责。2018年党和国家机构改革中，国务院各部门的三定规定统一由中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布，发布对象也从以往的中央政府部门和省级政府扩增至党政军群主要机构。在法律效力上，中央编办一直认为三定规定是具有法律效力的规范性文件，是国务院部门履行职能的重要依据。组织条例主要有《海关总署试行组织条例》(1949年)和《政务院人民监察委员会试行组织条例》(1950年)。

从行政机关开展管理活动角度看，三定规定为行政机关设定的是权力。在编制实践中，通常认为审核即对申请事项提出处理意见，但不具有决定权。

1.行政规范性文件说及其反思在2018年以前，学界和实务界普遍将三定规定界定为行政规范性文件，但对于三定规定的制定主体和法律效力存在不同认识。这是因为在行政规范理论中，行政规范的法律地位是由规范制定行为主体在行政组织体系中的地位所决定的，行为主体的地位及其职权确认行政规范的具体渊源，也由此确立了该渊源在整个行政规范体系中的地位。

(35)法律位阶则是法律规范在法律体系中的等级地位，体现的是在法律体系内部一个法律规范同其他法律规范之间的关系。接着，中央编办负责初审国务院各部门报送的三定规定草案，提出审核意见，并向部门反馈。

因此，不能仅仅依据三定规定的党规属性而否认三定规定的国法属性，而应予准确认识二者的内在统一性。值得说明的是，三定规定在我国最先被适用于国务院各部门，后来逐渐向地方政府部门、事业单位、检察机关等推广应用。在法律、法规对行政机关职权作出明确规定时，三定规定只能行政行为的补充依据，而不能是唯一依据或者独立依据。通常情况下，法律规范在任何特定的人的法律地位受到确定的影响以前，必须另外还要有一个适用法规的程序，(49)但具体行政行为并不需要。

(61)行政诉讼法第63条规定，只有法律、行政法规和地方性法规能够成为法院裁判的依据，规章是参照，但是基于管辖权的对外法律效力，三定规定也能够在司法裁判当中被援用。⑨参见前引⑤，劳动人事部编制局编书，第162-166页。

第二，中央编办和中央编委作为国务院的决策议事协调机构，负责国务院行政机构设置和编制管理的具体工作，二者的审核行为和审定行为属于对国务院各部门报批行为的处理意见，并不具有终局性决定权。例如，国务院在《国家市场监督管理总局职能配置、内设机构和人员编制规定》中规定了国家市场监督管理总局同公安部、农业农村部、国家卫生健康委员会等六个部门的职责分工。

这为中央编办和中央编委在作为党的机构的同时也作为国务院的机构提供了一个国家立法上的技术端口。(56)国务院所作的这些职责分工的决定即成为国家市场监督管理总局同相关部门之间职权分工的依据。